14.03.2008

Kanava juhlajulkaisu 2008

Ilmastonmuutos on nostanut hybridiautojen suosiota. Ulkopolitiikkaan hybridimalli ei kuitenkaan sovi. Suomen nykyinen puolustusratkaisu, jossa olemme sekä Naton jäsen että sen ulkopuolella ei palvele Suomen etua. Suomen etua ei myöskään palvele ulkopoliittinen päätöksentekojärjestelmämme, jossa ulkopolitiikkaa johtaa hieman presidentti ja hieman pääministeri.

On valinnan aika. Joko menemme Natoon tai sitten ei. Joko annamme ulkopolitiikan johdon pääministerille tai palautamme presidentin ulkopoliittiset valtaoikeudet. Sekajärjestelmällä ei kannata jatkaa.

Ulko- ja turvallisuuspolitiikasta vastaavat sektoriministerit ovat viime vuosina suoriutuneet tehtävistään hyvin. Ulkoministeri Erkki Tuomioja onnistui pitämään EU:n rivit yhtenäisenä Libanonin kriisin aikana, kun Suomi oli EU:n puheenjohtajamaa. Nykyinen ulkoministeri Ilkka Kanerva on nostanut Suomen ulkopolitiikan profiilia ja kehittänyt suhteita keskeisiin EU-maihin ja Yhdysvaltoihin. Lisäksi hän on hoitanut menestyksellisesti vaativaa ETYJ:n puheenjohtajuutta ja laajentanut ulkopoliittista keskustelua kokoamalla nuorten asiantuntijoiden ryhmän arvioimaan Suomen ulkopolitiikan haasteita. Puolustusministerit ovat osallistuneet turvallisuuspoliittiseen keskusteluun ja vieneet läpi merkittäviä uudistuksia puolustusvoimien sisällä. Suomen kehitysyhteistyötä on fokusoitu ja sen tehokkuutta on lisätty. Pääministeri on puolestaan tuonut ulkopolitiikkaan uutta sisältöä korostamalla ilmastonmuutoksen hillinnän olevan keskeinen osa Suomen ulkosuhteiden hoitoa.

Nämä hyvät uutiset eivät kuitenkaan peitä sitä seikkaa, että Suomen ulkopolitiikan suuri idea on kadoksissa. Se ei ole mikään ihme. Vuonna 2000 voimaan tullut perustuslaki jakaa ulkopoliittisen vallan monelle toimijalle. Tämä vaikeuttaa ulkopoliittisen johtoajatuksen määrittelyä. Lisäksi maailma on muuttunut perinpohjaisesti sitten 1990-luvun, jolloin meillä viimeksi oli kirkas ajatus Suomen roolista Euroopassa ja maailmassa.

Ulkoiseen maailmaan emme voi kovin suuresti vaikuttaa. Omaa toimintaamme voimme sen sijaan kehittää. Kehittämisessä tulisi keskittyä perusasioihin: ulkopolitiikan ideaan, päätöksentekojärjestelmään ja puolustusratkaisuun.

Erilainen nuori?

Suomen ulkopolitiikkaa vaivaa kahden erilaisen ajattelumallin välinen kilpailu. Yhtäältä Suomi haluaa olla mallioppilas, toisaalta se haluaa olla erilainen nuori. Nykyinen perustuslaki on näiden kahden ajattelumallin välinen huono kompromissi.

Malli numero yksi (?mallioppilas?) painottaa Suomen kuulumista läntisiin instituutioihin. Sen mukaan Suomi saavuttaa tavoitteensa parhaiten toimimalla rakentavasti ja pitkäjänteisesti EU:n, Naton ja muiden keskeisten kansainvälisten järjestöjen sisällä. Malli numero kaksi (?erilainen nuori?) painottaa Suomen geopoliittista erilaisuutta ja siitä kumpuavaa tarvetta erityisjärjestelyihin. Malli suosittaa kahdenvälisiä suhteita ja kansallisia erityisratkaisuja.

Kilpailu kahden ajatusmallin välillä ei ole uusi ilmiö. Sen juuret ulottuvat 1800-luvulle saakka. Kiista presidentin valtaoikeuksista puolestaan juontaa juurensa itsenäistymisen aikaiseen kiistaan monarkistien ja tasavaltalaisten välillä. Uutta on se, että kumpikaan ajatusmalli ei tällä hetkellä dominoi. Kun perustuslaki ei selvästi sano kenelle ulkopoliittinen valta kuuluu, jakautuu valta eri toimijoille. Eurooppa-asioissa vetovastuu on pääministerillä, Venäjä-politiikassa se on presidentillä. Vai onko sittenkään? Peruslain mukaan vetovastuu on jaettu siten, että ?presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa?. EU asiat puolestaan kuuluvat pääministerille. Mitä tarkoittaa yhteistoiminta? Missä kulkee raja EU:n yhteisen ulkopolitiikan ja Suomen erityisen ulkopolitiikan välillä?

Ulkopolitiikan johtajuuden jakautuminen ei ole ainoastaan teoreettinen kysymys. Sillä on vaikutuksia käytännön politiikkaan. Matti Vanhasen ensimmäisen hallituksen aikana ulkopolitiikkaa ei selkeästi johtanut pääministeri eikä presidentti. Ainakin ulospäin näytti siltä, että ulkopolitiikkaa johti ulkoministeri Erkki Tuomioja. Edellisen kerran tällainen tilanne oli Suomessa 1930-luvulla. Tällä hetkellä hallituksen ja presidentin välillä on huomattavia painotuseroja. Presidentti haluaa esimerkiksi vahvistaa kahdenvälisiä suhteita Venäjään. Hallitus haluaa, että EU:lla olisi mahdollisimman yhtenäinen Venäjä-politiikka. Ulkoministeri teettää selvityksiä Nato-jäsenyyden eduista ja haitoista. Presidentti kehottaa pohtimaan liittoutumattomuuden etuja. Samantapaisia painatuseroja löytyy myös hallituksen sisältä.

Eri ministerien erilaiset painotukset ovat luonnollinen osa ulkosuhteiden hoitoa missä tahansa demokratiassa. Puolustusministeriö katsoo asioita turvallisuuden näkökulmasta ja saattaa siksi painottaa geopoliittisia tai aseelliseen turvallisuuteen liittyviä kysymyksiä. Kauppapolitiikasta ja kehitysyhteistyöstä vastaavan ministerin näkökulma on toinen. Myös johtohenkilöiden henkilöhistorialla ja puoluekannalla on väliä.

Painotusten kirjo ei siis sinällään ole ongelma. Ongelmaksi painotusten kirjo muodostuu vasta sitten, jos erilaiset painatukset vähentävät Suomen ulkopolitiikan tehoa. Olemmeko sellaisessa tilanteessa nyt? Eri henkilöt antavat tähän kysymykseen erilaisen vastauksen. Minun näkemykseni on, että nykyinen hybridimalli, jossa valta jakautuu presidentille ja hallitukselle, ei palvele Suomen etua. Suomen etua ei mielestäni palvelu myöskään se, että Suomi toimii kuten sotilaallisesti liittoutunut maa (esimerkiksi lähettämällä joukkoja Naton ja EU:n kriisinhallintatehtäviin), mutta ei pääse osalliseksi sotilasliiton jäsenyyden eduista kuten turvatakuista tai osallistumisesta liittokunnan päätöksentekoon.

Hybridin puolustajat

Jos kaikki olisivat sitä mieltä, että Suomen nykyinen ulkopoliittinen päätöksentekojärjestelmä on valuvikainen, ei ongelmaa olisi. Tai ainakin se voitaisiin korjata nopeasti. Jos kaikki olisivat sitä mieltä, että on parempi olla joko Natossa tai sen ulkopuolella, ei ongelmaa olisi. Todellisuudessa hybridimallilla on yhä jonkin verran kannatusta.

Istuva tasavallan presidentti puolustaa instituutionsa valtaa jo virkansa puolesta. Esimerkiksi presidentti Ahtisaari piti tiukasti kiinni presidentin valtaoikeuksista koko virkakautensa ajan. Presidenttikautensa jälkeen hän päätyi kantaan, jonka mukaan presidentin ulkopoliittiset valtaoikeudet tulisi siirtää pääministerille.

Nykyistä mallia puolustavat myös eräät poliitikot, poliittiset kommentaattorit ja useat kansalaiset. Eräs vahvimmista argumenteista hybridimallin puolesta on, että se ?maksimoi asiantuntemuksen ja harkitsevuuden?. Onko näin? Ranskan presidentin asema on Suomea vahvempi. Silti Ranska tarjoaa mielenkiintoisia näkökulmia suomalaiseen keskusteluun. Silloin kun presidentti ja hallitus Ranskassa edustavat samaa poliittista kantaa, ei presidentin ulkopoliittiselle aktiivisuudelle ole mitään rajoitteita. Silloin kun presidentti ja hallitus edustavat erilaisia poliittisia kantoja, ei ulkopolitiikan harjoittamisesta tahdo tulla mitään. Voidaan perustellusti kysyä eikö vahva parlamentarismi ole parempi tae harkitsevuudelle ja asiantuntemukselle kuin kahden kilpailevan instituution malli? Voidaan tietysti väittää, että presidentti ja hallitus eivät koskaan kilpaile toistensa kanssa vaan toimivat harmonisessa yhteistyössä. Sen enempää Ranskan kuin Suomen kokemukset eivät tue tällaista idealistista näkemystä.

Väittäisin, että osa hybridimallin kannatuksesta johtuu väärinymmärryksestä. Monet suomalaiset eivät ole sisäistäneet perustuslain muutosta. He uskovat, että presidentillä yhä on ehdoton johtajuus kaikissa Suomen ulkosuhteissa. Toisin sanoen, puolustaessaan nykyistä hybridimallia monet suomalaiset itse asiassa kannattavat Kekkosen aikaisia presidentin valtaoikeuksia. Toinen syy hybridimallin kannatukseen liittyy todennäköisesti Natoon. Monet suomalaiset katsovat, että nykyinen presidentti on tae sille, ettei Suomi liity Natoon. Mikäli presidentiksi valittaisiin henkilö, joka kannattaisi Suomen Nato-jäsenyyttä, joutuisivat useat suomalaiset miettimään uudelleen onko nykyisestä kaksoisjohtajuudesta hyötyä.

Toki on tunnustettava, että syvän rauhan olosuhteissa Suomi voi tulla toimeen nykyisellä hybridimallilla, mutta silloin täytyy hyväksyä, että vaikutusvaltamme jää väistämättä pienemmäksi kuin selkeän ulkopolitiikan vallitessa.

Kokonaan toinen ja vakavampi kysymys on, toimiiko nykyinen hybridimalli kriisiolosuhteissa. Ovatko johtosuhteet selvät vai pitääkö meidän luottaa siihen, että johtajat löytävät yhteisen sävelen keskellä kriisiä? Saako Suomi poliittista ja sotilaallista tukea sitä halutessaan vai onko meidän luotettava hyvään onneen? Voimme toivoa, että kaikki menisi hyvin. Varmaa se ei kuitenkaan ole. Ulkopolitiikan kaksoisjohtoon ja liittoutumattomuuteen liittyy niin paljon epävarmuustekijöitä, että kriisitilanteen toimintakyky voi vaarantua.

Tarvitaanko suurta ideaa?

Ulkopoliittisessa kielenkäytössä puhutaan usein suurstragiasta (?grand strategy?) tai ulkopolitiikan linjasta. Esimerkiksi Yhdysvalloissa kiistaa käydään ?pehmeän? ja ?kovan? ulkopolitiikan painatuksista ja kansainvälisten järjestöjen hyödyllisyydestä. Ranskassa pohditaan maan globaalia roolia. Miten on Suomen laita? Tarvitseeko Suomi suuren ulkopoliittisen idean? Pitäisikö meillä olla selkeä ulkopoliittinen johtoajatus?

Riippuu siitä mitä suurella idealla tarkoitetaan. Jos suurella idealla tarkoitetaan Paasikivi-Kekkosen linjan tapaista yli hallitus- ja presidentinkausien ulottuvaa perusperiaatetta, niin vastaus on selvä: sellaista suurta ideaa ei enää tarvita. Euroopan unionin jäsenyys ankkuroi Suomen kansainvälisen aseman vankemmin kuin Paasikivi-Kekkosen linja koskaan kykeni. Tässä mielessä EU-jäsenyys on korvannut sekä yya-sopimuksen että Paasikivi-Kekkosen linjan. Se on ankkuri, joka kestää yli hallitus- ja presidenttikausien.

Jos suurella idealla tarkoitetaan selkeitä ulkopoliittisia valtasuhteita ja selkeää Suomen ulkopoliittisen aseman määrittelyä, on vastaus myönteinen. Mielestäni olisi toivottavaa, jos tietäisimme kenellä on valta ja vastuu ulkopolitiikasta. Mielestäni olisi myös hyvä, että ulkopolitiikan johtoajatus olisi nykyistä selkeämmin määritelty.

Paavo Lipposen pääministerikautena Suomi halusi olla ?Euroopan ytimessä?. Määrittely oli helposti ymmärrettävä ja ytimekäs (useammalla kuin yhdellä tavalla). Lipposen kauden jälkeen Euroopan unioni, kansainvälisen politiikan asialista ja Suomen hallitus ovat muuttuneet. Yhden suuren ajatuksen tilalle on tullut paljon moniulotteisempi ja vivahteikkaampi ulkopolitiikka.

Tällä hetkellä Suomen ulkopolitiikkaa voidaan parhaiten määritellä seuraavalla lauseella: ?Suomi on EU:n ja Naton kriisinhallintatehtäviin osallistuvat EU:n jäsenmaa, joka ei ole Naton jäsen ja jonka kanta EU:n turvatakuihin on epäselvä.?

Suomen ulkopoliittista päätöksentekojärjestelmää voidaan puolestaan kuvata lauseella: ?Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti, paitsi EU-kysymyksissä ja mahdollisen siviilikriisin aikana, jolloin sitä johtaa pääministeri.? Suuremmasta selkeydestä ei varmaankaan olisi haittaa.

Suurempaan selkeyteen on vaikea päästä, jos kansainvälinen toimintaympäristö on kovin epäselvä. Onneksi Unionin suunta alkaa jälleen kirkastua. Lissabonin sopimuksen hyväksyminen joulukuussa 2007 lopetti tuumaustauon, joka oli alkanut Ranskan ja Hollannin kansanäänestyksistä vuonna 2005. EU:n taistelujoukot ovat saavuttaneet operatiivisen valmiuden ja ovat valmiita tositoimiin. Kun Lissabonin sopimus ratifioidaan, jämäköityy EU:n kansainvälinen toimintakyky entisestään.

Myös Yhdysvaltain ja Euroopan välillä ovat viime vuosina parantuneet ja niiden odotetaan entisestään parantuvan Yhdysvaltain presidentinvaalien jälkeen. Tuskin kukaan uskoo täydelliseen harmoniaan, mutta pahin vaihe suhteissa tuntuu olevan ohi. Suhteiden paraneminen on heijastunut Naton asemaan. Yhdysvallat ja Ranska ovat ryhtyneet painottamaan Naton merkitystä uudelleen. Vaikka Nato merkitys ei ole yhtä suuri kuin kylmän sodan aikana, ei mikään jäsenmaa kyseenalaista Naton merkitystä.

Uuden määrittelyn aika

Uudessa tilanteessa Suomen on mahdollista ja tarpeellista määritellä kansainvälinen asemansa nykyistä tarkemmin. Mahdollista tämä on siksi, että kansainvälinen toimintaympäristömme on selkenemässä. Tarpeellista tämä on siksi, että Lissabonin sopimus vaikuttaa Suomen perustuslaissa määriteltyihin ulkopolitiikan valtasuhteisiin.

Kun Eurooppa-neuvostosta (eli EU:n huippukokouksesta) tulee Lissabonin sopimuksen ratifioinnin myötä virallinen EU-instituutio, Suomen presidentti ei nykyisen perustuslain mukaan voi tulevaisuudessa enää osallistua EU:n huippukokouksiin. Kun EU:n yhteisen ulkopolitiikka laajenee ja syvenee sopimuksen voimaantulon myötä, jää Suomen presidentin vastuulle yhä vähemmän Suomen omaa, EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ulkopuolista ulkopolitiikkaa.

Mielestäni on selvä, että Suomessa ei päästä tehokkaaseen, tulokselliseen ulkopolitiikkaan ennen kuin kaksi Suomen kansainvälistä asemaa määrittelevää rakenteellista seikkaa on ratkaistu. Nämä seikat ovat Suomen jäsenyys Natossa ja tasavallan presidentin ulkopoliittiset valtaoikeudet. Näiden kahden seikan tulkinnanvaraisuus ja epäselvyys tekee ulkopolitiikan harjoittamisesta tarpeettoman vaikeaa. Sen sijaan että Suomen valtiojohto keskittyisi siihen, mitkä Suomen tavoitteet kansainvälisessä politiikassa ovat ja kuinka niitä parhaiten edistetään, joutuu se miettimään Suomen tarkkaa suhdetta Natoon, pohtimaan kuinka harjoitetaan ulkopolitiikkaa, joka on osittain parlamentin kontrollissa ja osittain tuon kontrollin ulottumattomissa.

Ulkopoliittisen instituutin joulukuussa 2007 julkaistu Nato-raportti päätyi siihen, ettei Suomen jäsenyyttä Natossa ratkaista faktoilla vaan maailmankuvilla. Raportin sanoin: Suomen Nato-suhde liittyy kysymykseen, kuinka miellämme itsemme sekä millaisena me näemme ja haluamme nähdä Suomen roolin maailmassa. Olen samaa mieltä. Haaste on tehdä rooleista niin ymmärrettäviä kuin mahdollista.

Haluaako Suomi olla mallioppilas vai erilainen nuori? Metaforat eivät ole täydellisiä. Suhtautuminen niihin määrittyy nuoruusvuosien kokemusten kautta. Mallioppilas ymmärretään helposti opettajaa mielistelevänä, hajuttomana ja mauttomana priimusoppilaana. Erilainen nuori tuo mieleen luokan häirikön. Mutta metaforat voi ymmärtää myös toisin: mallioppilas voi olla ihailtu myös kavereiden keskuudessa. Erilainen nuori voi olla koululainen, joka saavuttaa mainetta ja kunniaa juuri erilaisuudellaan.

Molemmat vaihtoehdot ovat mahdollisia. Molemmat voivat olla onnistuneita. Molemmat vaihtoehdot ovat mielestäni parempia kuin nykyinen hybridimalli, jossa Suomi on vähän yhtä ja vähän toista.